Princip direktne demokratije i Ustav BiH
Analiza koju sam napisao za Online Master Class na temu „Orodnjavanje ustava u svjetlu međunarodnih i EU obaveza” u okviru Modula III | Ustav i ostali relevantni standardi u oblasti rodne ravnopravnosti – proces ustavnih reformi u BiH iz rodne perspektive i zaštite ljudskih prava
Analiza je dostupna na sljedećem linku: Princip direktne demokratije i Ustav BiH
Kratak uvod
Direktna demokratija predstavlja neposredno, odnosno direktno odlučivanje od strane građana i građanki u jednoj državi o pitanjima koja su od javnog značaja. U odlučivanju putem direktne demokratije ne postoje posrednici između naroda koji odlučuje i donošenja odluke. Za razliku od direktne demokratije, posredna demokratija predstavlja izražavanje volje naroda kroz odlučivanje predstavnika koji su izabrani od strane naroda da donose određene odluke.
U današnjem vremenu, kada demokratija doživljava svoj vrhunac u određenim državama, sinteza neposredne (direktne) i posredne demokratije, u kojoj se volja naroda uglavnom izražava kroz predstavnike građana, ali građani imaju pravo da učestvuju direktno u određenim odlukama, praktično je postala pravilo. Ovo stoga jer je, kako navodi Nedim Ademović, država zaista jedan „kompleksan državni aparat i ne postoji tehnička mogućnost da se vlast vrši direktno, tj. da je vrše neposredno njeni građani. S druge strane, mnogi građani ne žele, a većina građana i ne razumije mnoge oblasti javne vlasti, zbog čega se ne bi mogli donijeti kvalitetni zakoni. Prema tome, funkcionalnost i racionalnost su osnovni razlozi za uvođenje reprezentativne demokratije.” Pored toga, potpuna neposredna demokratija u današnje vrijeme je neizvodiva, naročito ukoliko pogledamo broj građana koji bi trebalo da neposredno odlučuju o svakom pitanju, a i istorijski se pokazalo da su mase podložne manipulaciji kada je u pitanju donošenje mnogih odluka. Stoga je predstavnička demokratija u stvari i najbolje rješenje da se moderna demokratija razvija i da državni mehanizmi budu funkcionalni, uz dodatak institucija direktne demokratije.
Dakle, iako se ogroman broj odluka donosi od strane izabranih predstanika, narod, odnosno građani i građanke, ne bi trebalo da budu lišeni prava da direktno učestvuju u određenim procesima i odlukama; i to ne samo onda kada je u pitanju izbor predstavnika koji će ih reprezentovati u određenim državnim organima. Zbog toga se uvode određeni principi direktne demokratije u ustavne poretke demokratskih država. Najpoznatiji mehanizmi direktne demokratije koji se koriste danas u demokratskim državama su svakako referendum, narodna inicijativa i građanska inicijativa.
Referendumi svakako predstavljaju najrasprotranjeniju instituciju direktne demokratije. Referendum, generalno gledano, predstavlja neposredno glasanje svih građana i građanki, koji ispunjavaju uslove za glasanje, o određenom važnom političkom, pravnom ili ekonomskom pitanju, kao što su npr. izmjene ustava ili donošenje zakona.
Od institucija neposredne demokratije veoma bitne su i narodne inicijative, koje predstavljaju pravo određenog broja građana i građanki da podnesu prijedlog za promjenu ustava, ili donošenje novog, izmjenu starog zakona ili drugog opšteg akta, odnosno zahtjev da institucije raspravljaju o određenom pitanju. Veoma slična narodnoj je i građanska inicijativa koja „pretpostavlja mogućnost za jednog građanina, ili znatno manju grupu, da inicira raspravljanje o određenom pitanju”.
Situacija kod susjednih država
U Republici Srbiji je ustavno određeno da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Srpska Narodna skupština na zahtjev većine svih narodnih poslanika ili najmanje 100 000 birača raspisuje referendum o pitanju iz svoje nadležnosti, a dužna je da akt o promjeni Ustava Srbije stavi na republički referendum radi potvrđivanja, ako se promjena Ustava odnosi na preambulu i načela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglašavanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili postupak za promjenu Ustava.
U Crnoj Gori prijedlog za raspisivanje državnog referenduma mogu podnijeti najmanje 25 poslanika, predsjednik Crne Gore, Vlada ili najmanje 10% građana koji imaju biračko pravo. U okviru mijenjanja crnogorskog Ustava, potrebno je da se za promjenu članova koji se odnose na određena bitna državna pitanja, koja su određena u Ustavu, na državnom referendumu za promjenu izjasni najmanje tri petine svih birača.
Hrvatski Sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava Hrvatske, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga. Predsjednik Republike Hrvatske može na prijedlog hrvatske Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za nezavisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske. O ovim pitanjima hrvatski Sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu, a odluka donešena na referendumu je obavezna. Takođe, građani mogu neposredno učestvovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa propisima u Hrvatskoj.
Situacija u Bosni i Hercegovini
U Ustavu BiH trenutno ne postoje osnovni mehanizmi za korišćenje instrumenata direktne demokratije od strane građana i građanki. Zbog toga stanovništvo u Bosni i Hercegovini (BiH) ne može da inicira mijenjanje Ustava, niti može da sprovede određenu narodnu ili građansku inicijativu sa pozivanjem na vrhovni državni pravni akt, te tako praktično ne postoji mogućnost da se sprovede neposredna demokratija na državnom nivou vlasti.
Ovim se suštinski građanstvo sprečava da putem instituta direktne demokratije učestvuje u političkim i pravnim promjenama na ozbiljnijem nivou na državnoj razini. Građani i građanke su na ovaj način isključeni iz artikulisanja stavova i izražavanja mišljenja u cilju mijenjanja određenih stvari na najvišem nivou u zemlji.
Ipak, situacija u entitetima je drugačija.
Ustav Republike Srpske jasno navodi da građani imaju pravo da javno iznose mišljenje o radu državnih i drugih organa i organizacija, da im podnose predstavke, peticije i prijedloge i da na njih dobiju odgovor. U Republici Srpskoj je u vezi sa ovim naročito bitanZakon o referendumu i građanskoj inicijativi kojim se uređuje raspisivanje i sprovođenje referenduma, organi za sprovođenje i način neposrednog izjašnjavanja građana na referendumu, kao i način ostvarivanja građanske inicijative. Na način utvrđen ovim zakonom građani mogu da iniciraju promjenu Ustava, te da iniciraju, odnosno predlažu donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata iz nadležnosti Narodne skupštine, opštine, odnosno grada, raspisivanje referenduma o određenom pitanju, kao i da podnose druge prijedloge. Referendum i građanska inicijativa u Republici Srpskoj su oblici neposrednog i slobodnog izjašnjavanja građana i niko ne može pozvati građanina na odgovornost zbog izjašnjavanja na referendumu, odnosno zbog učestvovanja u građanskoj inicijativi.
Pored odlučivanja u Republici Srpskoj, građani i građanke u Federaciji Bosne i Hercegovine mogu da neposredno odlučuju o pitanjima iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave putem:
- referenduma,
- mjesnog zbora građana i
- drugih oblika neposrednog izjašnjavanja.
Kako Federacija BiH ima specifično unutrašnje (federalno) uređenje, određeni kantoni imaju sopstvenu regulativu u oblasti lokalne samouprave, kao što je to slučaj sa npr. Unsko-sanskim kantonom. Tako u ovom kantonu građani organizovani i udruženi u mjesnu zajednicu, kao i svi drugi građani nastanjeni na teritoriji jedinice lokalne samouprave, imaju, pod određenim uslovima, pravo sudjelovati u raspravi i vođenju poslova iz djelokruga jedinice lokalne samouprave, na:
- zboru građana,
- putem građanske inicijative i
- referendumu.
Takođe, uz već spomenute oblike neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi, kao što su referendum i građanska inicijativa, postoje i drugi mehanizmi neposrednog učešća građana u lokalnoj samoupravi. Ti oblici učešća u BiH, u zavisnosti od lokalne samouprave i njenih propisa, mogu biti npr.:
- zbor građana,
- mjesna zajednica,
- sati građana u skupštinama i
- drugi oblici učešća, u skladu sa zakonom, gdje se u lokalnim samoupravama dešavaju i javne rasprave, paneli građana, „sati građana”, forumi odgovornosti izabranih zvaničnika i sl.
U aktima u kojima se određuju instituti neposredne demokratije, ti instituti se onda i definišu, te se određuju kriterijumi i načini za njihovu primjenu.
Šta je potrebno učiniti?
U idealnom svijetu, najbolje rješenje bi svakako bilo donošenje novog ustava, u čijem donošenju bi direktno učestvovali građani i građanke, i koji bi bio plod dogovora svih strana u cijeloj državi, te u kome bi se principi direktne demokratije konkretno definisali. Međutim, kada je u pitanju donošenje novog ustava u BiH, do njega se u praksi teško može doći demokratskim putem, jer ne postoji konsenzus među političarima, političkim partijama, nevladinim organizacijama, pravnim stručnjacima, niti među većinom pripadnika konstitutivnih naroda.
Drugo rješenje je da se pristupi sveobuhvatnom mijenjanju ustavnih odredbi vezanih za određene dijelove Ustava. Tako bi se mogli, po uzoru na npr. ustave Crne Gore, Srbije ili Hrvatske, u sadašnji Ustav BiH ugraditi mehanizmi direktne demokratije, kao što su referendum i narodna inicijativa. Sve ovo bi trebalo uraditi ugledajući se ne samo na ustavne tekstove susjednih država, nego i osvrćući se na praksu ostalih evropskih država. Nakon toga bi trebalo i da se pristupi donošenju potrebnih zakona za konkretnije definisanje ostvarivanja instrumenata direktne demokratije, kako bi moglo doći do samog uživanja tih prava u praksi.
Dakle, neophodno je izvršiti reformu Ustava Bosne i Hercegovine, kroz njegove izmjene, u smjeru ugrađivanja principa, odnosno mehanizama direktne demokratije u ustavne odredbe, kako bi se instituti neposredne demokratije mogli primjenjivati i u odnosu na državni nivo.
Bez omogućavanja direktne demokratije nema ni stolovanja istinske savremene demokratije u stvarnosti.
Izvori i preporuke za dalje čitanje:
Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks IV Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini), [pregovori započeti u Dejtonu 21. novembra 1995, a sporazum potpisan u Parizu 14. decembra 1995].
Ustav Republike Srpske, [Službeni glasnik Republike Srpske, brojevi 21/1992, 28/1994, 8/1996, 13/1996, 15/1996, 16/1996, 21/1996, 21/2002, 31/2002, 31/2003, 98/2003 i 115/2005].
Ustav Republike Srbije, [Službeni glasnik Republike Srbije, brojevi 98/2006 i 115/2021].
Ustav Republike Hrvatske, [Narodne novine – Službeni list Republike Hrvatske, brojevi 56/1990, 135/1997, 08/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010 i 05/2014].
Ustav Crne Gore, [Službeni list Crne Gore, brojevi 1/2007 i 38/2013].
Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi, [Službeni glasnik Republike Srpske, brojevi 42/2010 i 46/2010].
Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, [Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, brojevi 49/2006 i 51/2009].
Zakon o lokalnoj samoupravi Unsko-sanskog kantona, [Službeni glasnik Unsko-sanskog kantona, broj 8/2011].
Zakon o lokalnoj samoupravi, [Službeni glasnik Republike Srpske, brojevi 97/2016, 36/2019 i 61/2021].
Statut Grada Bijeljina, [Službeni glasnik Grada Bijeljina, broj: 9/17].
Statut Grada Bihaća, [Službeni glasnik Grada Bihaća, broj 13/2015].
Rajko Kuzmanović, Ustavno pravo, [Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka: 2002].
Ian Budge, „Direct democracy”, Encyclopedia of Political Thought (eds. Paul Bary Clarke, Joe Foweraker), [Routledge Taylor & Francis Group, London, New York: 2001].
Nedim Ademović, Joseph Marko, Goran Marković, Ustavno pravo Bosne i Hercegovine, [Fondacija Konrad Adenauer e. V. Predstavništvo u Bosni i Hercegovini, Sarajevo: 2012].
Hasanović Benjamin, Instituti neposredne demokratije, [Legalist.ba: 2019, dostupno na: https://legalist.ba/2019/04/30/instituti-neposredne-demokratije/].